最新：中國地方財政的家底

地方政府債務和城投有息債務并不能完全體現出地方政府的債務壓力，還應關注金融體系風險給地方政府帶來的影響

文 | 毛小柒

本文聚焦地方政府財政。目前31個省級行政區(qū)已經陸續(xù)公布了其2023年預算報告，揭示了其財政情況 （見下表） 。文章為兩大部分，第一部分展示地方政府財政的“家底”，第二部分提示各地方政府2023年預算報告中值得關注的重點。

(相關資料圖)

中國地方財政的家底

總的來看，地方財力主要體現在四本賬上 （一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算） 。其中：

1、以稅收為代表的一般公共預算收入和和以賣地收入為主的政府性基金預算收入是主體部分，稅收通常占一般公共預算收入的80%左右 （非稅通常會有驚喜） ，而賣地收入則一般會貢獻政府性基金預算收入的90%以上。

2、國有資本經營預算是補充 （量比較?。?一般也就幾十億、上百億而已。

3、社會保險基金預算不能動，能夠自我平衡就已經很不錯。

4、地方政府債券 （含一般債與專項債） 分別被納入一般公共預算 （一般債） 與政府性基金預算 （專項債） 的債務收入部分，各地有限額要求且管控較嚴 （專項債需要有對應項目） 。

5、轉移性收入 （含中央稅收返還、補助收入） 與調入資金作為平衡性科目。

1、一般情況下，經濟體量大的地區(qū)，其財政創(chuàng)收能力理應更強，但實際上并不完全如此。例如，經濟體量更大的山東財政收入要明顯低于浙江，經濟體量更小的上海與北京兩個地區(qū)創(chuàng)造的財政收入卻分別高居全國第四和第六。

2、按財政收入 （一般公共預算收入） 從高到低來看，廣東省以1.33萬億的財政收入高居第一，遠遠高于經濟體量相近的江蘇 （財政收入0.93萬億） ，浙江與上海分別位居全國第三和第四 （財政收入分別為0.80萬億和0.76萬億） ，山東和北京分別位居全國第五和第六 （財政收入分別為0.71萬億和0.57萬億） ，四川與河南的財政收入分別為0.49萬億和0.43萬億 （分別位居全國第七和第八） 。

3、實際上可以用一般公共預算與GDP的比例來衡量某地區(qū)的財政創(chuàng)收能力。具體看，財政創(chuàng)收能力超過10%的地區(qū)從高到依次為上海（17.04%）、北京（13.73%）、山西（13.49%）、海南（12.21%）、內蒙古（12.20%）、天津 （11.32%）、新疆（10.65%）、浙江（10.34%）、廣東（10.28%）、福建（10.13%）、陜西（10.10%），財政創(chuàng)收能力偏弱的地區(qū)主要為河南（6.95%）、湖北（6.11%）、湖南（6.37%）、云南（6.73%）、廣西（6.42%）、吉林（6.51%）等地。

可以看出，上面的財政創(chuàng)收能力排序似乎有點怪異。這主要因為，2022年受大宗商品價格上揚等因素影響，山西、陜西、內蒙古、新疆等擁有豐富資源的地區(qū)財政收入不僅沒有出現明顯下滑，反而還出現了超預期增長。

具體看，2022年陜西一般公共預算收入同比大增19.30%、山西同比大增21.80%、內蒙古同比大增20.20%、新疆同比大增14.90%等。

不過對更多地區(qū)來說，受經濟基本面下行以及留抵退稅等因素影響，2022年財政收入下滑比較明顯，財政壓力明顯加大。

地產行業(yè)風險持續(xù)暴露以及預期持續(xù)走弱的大背景下，2022年全年，國有土地出讓收入實現6.69萬億，同比減少2.02萬億元，同比大幅下降23.30%。相對應各地政府性基金收入也出現了明顯下降。2022年，除江蘇政府性基金收入同比增長14.85%、上海同比增長7.20%以及海南同比增長19%外，其余28個省級行政區(qū)的土地出讓收入均明顯下滑，這無疑在財政收入壓力加大的背景下，沖擊地方財政的又一種力量。

數據上看，部分地區(qū)對財政第二本賬 （以賣地為主的政府性基金收入） 依賴較大，甚至有些地區(qū)的政府性基金收入大于其財政收入，如江蘇、浙江、湖南、貴州等。

總體來說，對政府性基金收入（即賣地收入）依賴較大的地區(qū)主要有浙江、貴州、江蘇、四川、湖北、湖南、安徽、江西、重慶、廣西等。

具體看，2022年政府性基金收入占其GDP的比例超過6%的地區(qū)主要有浙江（12.96%）、江蘇（12.74%）、貴州（10.12%）、上海（9.05%）、四川（8.42%）、山東（6.95%）、海南（6.88%）、安徽（6.86%）、湖南（6.56%）、重慶（6.02%）。

從財政自給率 （一般公共預算收入/一般公共預算支出） 來看，僅9個地區(qū)高于50%，從高到低依次為上海 （81%） 、北京 （79.85%） 、廣東 （71.74%） 、天津 （67.11%） 、浙江 （66.90%） 、江蘇 （62.13%） 、山西 （58.90%） 、山東 （58.56%） 、福建 （58.55%） 。

另有8個地區(qū)的財政自給率低于30%，從低到高分別為西藏 （6.92%） 、青海 （16.66%） 、吉林 （21.04%） 、甘肅 （21.29%） 、黑龍江 （23.67%） 、廣西 （28.64%） 、寧夏 （29.06%） 以及云南 （29.10%） 。

財政自給率位于30-40%之間的地區(qū)分別為海南（39.72%）、湖北（38.04%）、湖南（34.44%）、新疆（32.99%）、貴州（32.25%）。

我們嘗試 用廣義政府債務率來衡 量各地區(qū)的債務壓力。

其中，1/廣義政府債務率=（一般政府公開預算收入+政府性基金預算收入）/（地方政府債務余額+城投平臺有息債務余額）。具體看：

1、廣義債務率超過900%的地區(qū)有五個，從高到低依次為甘肅 （1060.46%） 、云南 （1009.24%） 、吉林 （1001.28%） 、天津 （993.36%） 以及青海 （910.88%） 。

2、債務率位于600-800%之間的地區(qū)同樣有五個，從高到低依次為廣西 （721.74%） 、重慶 （721.27%） 、貴州 （694.22%） 、黑龍江 （669.30%） 以及湖南 （600.10%） 。

3、債務率位于500-600%之間的地區(qū)有七個，從高到低依次為新疆 （595.62%） 、西藏 （593.90%） 、湖北 （592.07%） 、四川 （536.20%） 、江西 （520%） 、遼寧 （517.41%） 、河南 （502.99%） 。

4、債務率位于400-500%之間的地區(qū)有四個，從高到低依次為陜西 （480.65%） 、安徽 （463.42%） 、山東 （408.19%） 和河北 （407.04%） 。

當然，地方政府債務和城投有息債務并不能完全體現出地方政府的債務壓力，還應關注金融體系風險給地方政府帶來的影響 （如河南的村鎮(zhèn)銀行以及寧夏等） 。

各地財政收入一般可進一步分為省 （市） 本級及其它。雖然對于地方政府債務總的政策原則為“縣級為主、市級幫扶、省級兜底以及中央激勵”，但了解各地區(qū)的省 （市） 級財政家底對于我們評估某地區(qū)財政分配情況也有幫助。數據上看：

1、江蘇、北京、上海、寧夏、天津、海南、重慶、貴州、內蒙古等地的財政家底主要集中于省 （市） 本級，其省 （市） 本級財政收入占比分別高達73%、55.14%、44.90%、41.95%、40.05%、34.95%、32.33%、30.87%和30.74%?？梢钥闯?，這9個地區(qū)包括江蘇、全部4個直轄市以及部分中西部地區(qū)。

2、2022年山東、安徽、遼寧、浙江福建、湖北、吉林等五個地區(qū)的省 （市） 本級財政收入占比為個位數，分別為3.28%、3.54%、3.94%、4.74%、5.20%、5.34%和9.47%。

（九）中央對各地的轉移性收入支持（統(tǒng)稱為爭取到的中央補助）：體量達10萬億

1、前面的分析已經顯示，大部分地區(qū)的財政收支是無法實現自我平衡的，需要通過地方政府債務、中央轉移性收入以及其它賬本調入資金給予平衡。其中，幾乎不帶有任何成本且體量相當可觀的中央轉移性收入是各地區(qū)每年爭取的重點。

數據上看，2022年31個省級行政區(qū)實現的一般公共預算收入合計為10.88萬億元，而全國口徑實現的財政收入為20.37萬億，而這其中的10萬億左右的剩余基本被視為中央財政收入，用以平衡地方財政。

2、總的來說，各地從中央爭取到的轉移性收入主要包括稅收返還、一般性轉移收入和專項轉移收入等三部分，統(tǒng)稱為中央補助。具體看：

（1）稅收返還包括所得稅基數返還收入、成品油稅費改革稅收返還收入、增值稅稅收返還收入、消費稅稅收返還收入以及增值稅五五分享稅收返還收入。

（2）一般性轉移收入包括均衡性轉移支付收入、縣級基本財力保障機制獎補資金收入、資源枯竭型城市轉移支付補助收入、產糧 （油） 大縣獎勵資金收入、重點生態(tài)功能區(qū)轉移支付收入、固定數額補助收入、革命老區(qū)轉移支付收入、鞏固脫貧攻堅成果銜接鄉(xiāng)村振興轉移支付收入、結算補助收入、增值稅留抵退稅轉移支付收入、其他退稅減稅降費轉移支付收入、其他一般性轉移支付收入、共同財政事權轉移支付收入等。

（3）專項轉移支付收入包括等一般公共服務、外交、國防、公共安全、教育、科學技術、文化旅游體育與傳媒、社會保障與就業(yè)、衛(wèi)生健康、節(jié)能環(huán)保、城鄉(xiāng)社區(qū)、農林水、交通運輸、資源勘探工業(yè)信息、商業(yè)服務業(yè)、金融、自然資源海洋氣象、住房保障、糧油物資儲備、災害防治及應急管理以及其它等方面。

3、我們獲得了除黑龍江以外的其余30個省級行政區(qū)獲得的中央轉移性收入數據，體量合計達到9.42萬億。

四川以6483.70億元的中央轉移性收入連續(xù)多年高居全國首位，浙江以5529.58億元的轉移性收入高居全國第二，河南、湖南、湖北、云南、河北、安徽分別以4812億元、4722億元、4451億元、4441億元、4242億元、4109億元位居全國第3-8位。

前文已經指出，除部分地區(qū)外，2022年各地實現的政府性基金預算收入普遍大幅下滑，由其形成的缺口一定程度上由國有資本經營預算收入進行彌補，這也被市場解讀為股權財政將取代土地財政。雖然某種程度上我們認為這是方向，但是需要認識到從量級上看，國有資本經營預算收入遠遠填補了土地財政收入下滑帶來的坑。

例如，2022年國有資本經營預算收入合計達5689億元 （同比增10%、增量569億元） ，遠遠低于政府性基金預算收入7.79萬億、下降超2.05萬億元），完全不在一個量級上。

各地2023年預算報告中值得關注的重點

從各地2023年預算報告的表述來看，財政自我收支衡量難度和隱性債務壓力較大已是共性問題 （如四川提出個別地區(qū)債務風險不容忽視等） ，總體基調上仍然偏嚴。

特別是，部分地區(qū)提及通過風險緩釋的方式來化解 （如湖北、貴州、遼寧、天津、黑龍江等） ，這值得特別關注，意味著將會有更多地區(qū)跟隨貴州遵義的步伐，通過債務重組的方式化解風險。

例如，湖北提及“堅決遏制隱性債務增量，多措并舉籌集資金完成化債任務，穩(wěn)步推進融資平臺優(yōu)化升級，加大風險緩釋力度，防范處置風險的風險”；

貴州提及“爭取高風險建制市縣降低債務風險試點等政策支持，通過發(fā)行政府債券置換隱性債務，優(yōu)化地方債務結構，降低債務成本……協調金融機構支持債務重組、展期降息，積極有序緩釋債務風險”；

遼寧提及“推進‘銀政企’協作，幫助市縣將非標高息或到期隱性債務進行展期或重組，緩釋到期債務風險”；

天津提及“積極加強與金融機構協調溝通,對高息債務開展‘削峰’管理,依法合規(guī)做好債務緩釋,優(yōu)化期限結構、降低利息負擔”；

黑龍江提及“用好債務緩釋政策，防范逾期違約風險”；

四川提及“防范違法融資和高息融資……探索隱性債務化解新路徑，建立化債激勵獎補機制”。

從上述幾個地區(qū)的表述來看，建立在債權人讓利基礎上的風險緩釋政策可能符合高層意志，甚至某種程度上是高層提出的。特別是，近期官媒刊發(fā)的高層在2022年12月中央經濟工作會議上的講話稿中便將防范房地產業(yè)引發(fā)系統(tǒng)性風險、防范化解金融風險以及防范化解地方政府債務風險作為有效防范化解2023年重大經濟金融風險的三個內容，并在防范化解地方政府債務風險中提出“壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任，加大存量隱性債務處置力度，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔，穩(wěn)步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監(jiān)管，堅決遏制增量、化解存量”。顯然，“加大存量隱性債務處置力度，優(yōu)化債務期限結構，降低利息負擔”這一表述本身就是對地方隱性債務重組的認可。

在提及要加大化解隱性債務力度的基礎上，部分地區(qū)還提及要推動融資平臺轉型。

例如，河南提出“針對市縣部分平臺公司債務規(guī)模增長較快、風險隱患不斷集聚的情況，呈請印發(fā)關于推進地方政府融資平臺公司市場化轉型發(fā)展的有關意見”；

湖北提出要穩(wěn)步推進融資平臺優(yōu)化升級；

安徽提出要加強地方政府融資平臺公司治理，防范國有企事業(yè)單位“平臺化”；

陜西提出要推進融資平臺市場化轉型改革，逐步剝離政府融資功能，建立現代企業(yè)制度，切實防范平臺債務風險向政府傳導；

江西提出要推動市縣融資平臺優(yōu)化升級方案落地落實……落實“一縣一策”風險應急處置預案；

江蘇提出要加強地方政府融資平臺公司治理，積極配合防范化解重要領域風險；

重慶提出要加強區(qū)縣政府融資平臺管理，確保財政可持續(xù)和政府性債務風險可控；

山西提出要分類推進融資平臺市場化轉型；

青海提出要加強地方政府融資平臺公司治理，推進市場化轉型改革，逐步剝離政府融資功能；

寧夏提出要全面排查梳理融資平臺公司資產和債務情況，摸清融資平臺底數，制定印發(fā)自治區(qū)進一步推動融資平臺公司規(guī)范健康發(fā)展的意見，分類分批推動平臺加快轉型；

天津提出要加強對融資平臺公司舉債融資監(jiān)控約束,落實市對區(qū)舉債融資事前安全審查機制。

目前看，在推動融資平臺轉型上，主要推動其市場化轉型，使其逐步向經營性國企轉變。當然我們理解，也有部分地區(qū)為了表面上完成所謂的隱債化解任務，集中性地批量對外宣告剝離城投平臺的政府融資職能（如江蘇），但這種宣告僅能適用于一些經濟發(fā)展相對不錯的地區(qū)（如蘇州等），其它一些地區(qū)對外宣告的效力需要打個折扣。

除地方政府債務風險外，河南與內蒙古兩個地區(qū)還提及了除隱性債務外的其它領域債務風險，如河南提出要出臺財政支持高校債務風險化解辦法，“一校一策”制定風險化解方案，2022-2024年擬安排不低于60億元，引導帶動高?；庵辽?20億元鎖定債務，基本消除高校債務風險；

內蒙古提出2022年支持防范化解交通、教育領域風險, 安排公投、公交投公司注資68.8億元……安排高?；瘋勓a及貼息資金1億元，幫助高校減輕債務負擔。

關鍵詞： 政府債務 地方財政 地方政府