一條熱線撬動(dòng)了基層治理！北京這部“為民服務(wù)法”是這樣誕生的

新建成的大興區(qū)接訴即辦調(diào)度指揮中心內(nèi)，工作人員在進(jìn)行數(shù)據(jù)分析。本報(bào)記者 武亦彬攝

從平谷區(qū)金海湖的“一聲哨響”至今，接訴即辦改革勢如破竹般推進(jìn)。兩年多來，“一通電話”串聯(lián)起不同部門的行政資源，“一場改革”推動(dòng)重心下移、條塊聯(lián)動(dòng)，“一條熱線”撬動(dòng)了基層治理，回答了“讓人民生活幸福是‘國之大者’”的深刻命題。

2020年10月，市委出臺(tái)意見，提出加快推進(jìn)接訴即辦立法任務(wù)。市人大常委會(huì)主任會(huì)議通過立法立項(xiàng)，以法治力量護(hù)航改革攻堅(jiān)邁出堅(jiān)實(shí)一步。

這背后，是北京市對接訴即辦更深層次的思考：基層政府與職能部門的權(quán)責(zé)邊界亟待明晰，個(gè)體訴求與公眾利益需要平衡，考核制度與評價(jià)機(jī)制要變壓力為動(dòng)力……

破解這些難題，亟待以法治力量推動(dòng)改革繼續(xù)向前。

市委點(diǎn)題，人大主導(dǎo)，政府依托，各方參與，載滿民意的立法進(jìn)程一再提速。

立法專班吹響法規(guī)起草“集結(jié)號(hào)”，倒排工期形成40余萬字立法資料；市政府啟動(dòng)法規(guī)審查，對主要制度設(shè)計(jì)深入研究論證；萬名人大代表再下基層，市領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)走進(jìn)代表“家”“站”……廣開言路，數(shù)易其稿，群策群力。

今年9月24日，《北京市接訴即辦工作條例》表決通過，制度與法律完成銜接，“全過程人民民主”彰顯出巨大優(yōu)勢。

這是一部具有北京特點(diǎn)的“首都原創(chuàng)法”——沒有上位法支持，沒有經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，改革尚處在攻堅(jiān)階段……“難度超出預(yù)期。”即使是經(jīng)驗(yàn)豐富的專業(yè)立法工作者，也坦言其中不易。

這是一部以人民為中心的“為民服務(wù)法”——站穩(wěn)人民立場，既為了人民立法，更依靠人民立法，破題立項(xiàng)、解結(jié)突圍中，“為民服務(wù)”的概念不斷被強(qiáng)化。

這是一部固化實(shí)踐成果的“制度保障法”——以“制度力量”壯大“實(shí)踐力量”，將實(shí)踐中行之有效、群眾滿意的經(jīng)驗(yàn)，上升為法規(guī)規(guī)定。全面接訴、首接負(fù)責(zé)、限時(shí)辦理、分類考評……立法固化改革經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，也呼應(yīng)了改革背后的深層邏輯——推動(dòng)全員參與社會(huì)治理，從源頭化解矛盾，真正實(shí)現(xiàn)超大城市治理全過程中的“以人民為中心”。

這是一部鼓勵(lì)繼續(xù)探索的“深化改革法”——立法始終在“定”與“變”之間孜孜前行，不對基層實(shí)踐做細(xì)微的操作規(guī)定，為改革繼續(xù)深化留出空間。

在改革中推進(jìn)立法，在立法中引領(lǐng)改革。接訴即辦進(jìn)入法治化發(fā)展軌道，是“人民至上”立法原則和“首善擔(dān)當(dāng)”執(zhí)政理念的生動(dòng)體現(xiàn)。

把百姓放在心上，把民意融入法規(guī)，全過程人民民主的要義在首都北京落筆生花。

以民為重

站穩(wěn)“為民服務(wù)法”基本立場

接訴即辦改革的初衷是什么？

“過去，我們?yōu)槊褶k事主觀上考慮多，但有些群眾并未‘買賬’，原因就在于他們身邊的問題沒得到解決。”2019年，市委曾在主題教育集中學(xué)習(xí)研討時(shí)精準(zhǔn)查找問題。

累積的民生問題呼吁一個(gè)解決機(jī)制，既能及時(shí)了解民生訴求，又能賦權(quán)基層解決的力量，統(tǒng)籌部門解決的能力，進(jìn)而以訴求辦理驅(qū)動(dòng)超大城市治理——以“為民服務(wù)”為核心的接訴即辦改革應(yīng)運(yùn)而生。

深化改革的任務(wù)舉措部署到哪里，立法工作就跟進(jìn)到哪里。

2020年8月，市委深改委第十二次會(huì)議提出加快推動(dòng)接訴即辦立法，固化改革創(chuàng)新實(shí)踐成果，保證重大改革于法有據(jù)。

立法的原則在最初就被明確——站穩(wěn)“為民服務(wù)”的基本立場，用完備的法治保障人民權(quán)益、增進(jìn)民生福祉，奠定以“良法”引領(lǐng)“善治”的基石。

“過程中雖然有過很多爭論，但大家都有一個(gè)共識(shí)：接訴即辦改革以為民服務(wù)為原則，接訴即辦立法首先必須是一部為民服務(wù)法。”市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)主任委員叢駱駱說:“只要方向明確，再艱難也要往前走。”

買的雞跑了要打12345，家里飛進(jìn)蝙蝠也要打12345……立法過程中，市民來電是否要“全面接訴”曾引發(fā)討論。

記者跟隨立法專班走訪多個(gè)街道社區(qū)，現(xiàn)實(shí)壓力讓基層工作者有苦難言，也讓立法者陷入思考，“不合理”甚至“惡意”的訴求該如何規(guī)范？是否要設(shè)置處罰條款？更甚者，是否要為“全面接訴”設(shè)置準(zhǔn)入門檻？

基層實(shí)踐帶來啟發(fā)。采訪過程中，記者聽到不少這樣的故事。

有的社區(qū)，為了疫情期間老樓如何封閉管理前前后后開了8次會(huì)，把大家關(guān)心的問題掰開了揉碎了討論，一開始“吵翻天”的居民最后全部滿意配合。

有的基層干部，以“不怕事”的耐心和“跑斷腿”的誠懇，終于讓“刺兒頭”變成了治理“好幫手”。

有的街道一把手，面對如何化解“找碴式”訴求的難題，歷經(jīng)反復(fù)煎熬，終于突破瓶頸，形成了社區(qū)黨員、志愿者、社會(huì)組織、居民代表等共同治理的良好局面。

……

讓最難說話的群眾滿意，讓年深日久的不滿宣泄，許多基層干部付出了常人難以想象的努力。

望京街道辦事處主任楊曉昇，用“精神崩潰”“不知疲憊”“心甘情愿”三個(gè)階段形容自己的心路歷程。“說不累是假的，但干著干著，心態(tài)變了觀念也變了，為群眾服務(wù)，其實(shí)就該像現(xiàn)在這么干。”

“訴求都是街坊們遇上的煩心事，有時(shí)候就是發(fā)發(fā)牢騷?；獯蠹业拿埽彩翘嵘覀兊姆?wù)能力。”西潞街道蘇莊三里社區(qū)書記邵雪松總結(jié)心得。

這些感受，或許正是“讓人民生活幸福是‘國之大者’”的生動(dòng)注腳，也是接訴即辦改革的初衷。

“接訴即辦不是簡單的行政管理或政務(wù)服務(wù)，我們要從社會(huì)治理成本的高度，考慮接訴即辦立法的原則。”叢駱駱說，只要群眾提出訴求，就一定有難辦的事。也許別人看來“不合理”，但對當(dāng)事人來說，就是棘手的麻煩。“這是送上門的群眾工作，更是立法要守住的初心。”

市委的改革精神得到了人民群眾的認(rèn)可和擁護(hù)，立法更要有底氣站穩(wěn)人民立場。最終，條例沒有用“不合理”“惡意”來定義市民訴求，而是要求以12345市民服務(wù)熱線為主渠道，提供全時(shí)段的訴求接收、查詢和反饋服務(wù)，對訴求人主體不設(shè)限制，不設(shè)“不予受理”的訴求。

當(dāng)然，“全面接訴”不意味著沒有法治基礎(chǔ)。

對咨詢和求助、投訴、舉報(bào)、建議等不同類型的訴求分類處理，靶向施策；對復(fù)雜訴求，明確區(qū)政府督促檢查、投入保障、研究辦理、協(xié)調(diào)解決的職責(zé)；對超出承辦單位職責(zé)范圍的訴求，告知訴求人通過市場、社會(huì)等其他渠道解決；對違反法律法規(guī)、違背公序良俗的，進(jìn)行勸導(dǎo)、教育，告知應(yīng)當(dāng)遵守的相關(guān)規(guī)定和違法行為的法律后果……為保證全面接訴后能高質(zhì)高效辦理，以科學(xué)、精準(zhǔn)的常態(tài)化機(jī)制確保服務(wù)不會(huì)“曇花一現(xiàn)”，法規(guī)對分類處置、精準(zhǔn)派單、協(xié)調(diào)辦理提出明確要求。

“以法治手段給群眾反映合理訴求增加一層保障，同時(shí)，也為減輕承辦單位的冗雜工作和心理壓力提供制度支持,讓基層工作人員消除后顧之憂，維護(hù)了基層工作者的合法權(quán)利。”市人大常委會(huì)法制辦法規(guī)三處處長王慶翔說。

“人民滿意”是衡量接訴即辦改革的價(jià)值準(zhǔn)繩，也必然是判斷立法成效的最終標(biāo)準(zhǔn)。無論是明確“全面接訴”，還是強(qiáng)調(diào)“首接負(fù)責(zé)”，要求“限時(shí)必答”，再或是“向下賦權(quán)”，給予街道社區(qū)更多調(diào)集資源解決問題的權(quán)力，著眼點(diǎn)都是以制度力量保障“以民為重”落到實(shí)處，匯聚起解決老百姓急難愁盼問題的強(qiáng)大合力。

由民作主

找到全社會(huì)意愿的最大公約數(shù)

今年4月的一天，家住豐臺(tái)區(qū)安定東里的市民魏佳文起了個(gè)大早，特意換上正裝，仔細(xì)檢查準(zhǔn)備好的發(fā)言材料，提前出發(fā)前往市人大常委會(huì)機(jī)關(guān)。

幾天前，魏佳文接到邀請，作為撥打過12345熱線的市民代表，參與由市人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)工作機(jī)構(gòu)組織的座談會(huì)，為接訴即辦立法出謀劃策。

辦理環(huán)節(jié)哪里還需要改進(jìn)、愿意接聽回訪電話嗎、短期無法解決的問題能否接受協(xié)商調(diào)解……拿著早早送來的問題提綱，魏佳文把身邊的親戚朋友挨個(gè)問了一遍，帶著一厚沓筆記和寫滿了標(biāo)注的法規(guī)草案前來，魏佳文仍然有些緊張，更感到責(zé)任重大，“12345要立法，是好事！我得把大家的心里話都說出來。”

一同受邀的40多位代表不限年齡職業(yè)，全部隨機(jī)選出，他們中有居民，也有社區(qū)工作者，有人對接訴即辦連連稱贊，也有人直言辦理水平還需提高。

“不能怕‘差評’。”市人大社會(huì)委工作機(jī)構(gòu)副主任郭淼說，“一定要聽聽群眾對哪里不滿意。這是座談的初衷，也是開門立法的出發(fā)點(diǎn)。”

接訴即辦與每位市民群眾切身相關(guān)，大家對此體會(huì)最深，也最有發(fā)言權(quán)。從厘清訴求范圍到加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)，從明確各辦理單位責(zé)任到細(xì)化回訪考核標(biāo)準(zhǔn)……三個(gè)多小時(shí)的座談會(huì)，工作人員的筆記本寫了滿滿十幾頁，“市民打心眼兒里的認(rèn)同讓我們充滿信心，大家對法規(guī)草案的主要內(nèi)容達(dá)成了高度共識(shí)，征集到的意見與立法建議高度契合。”

踐行全過程人民民主，需要法律程序與民意基礎(chǔ)兼顧，需要立法機(jī)關(guān)認(rèn)真把關(guān)、充分討論，更需要打開大門，拓展民主渠道，讓人民群眾對立法工作全過程、各環(huán)節(jié)“沉浸式”參與，實(shí)現(xiàn)立法為民作主，更由民作主。

起草階段，立法專班帶著條例草案趕赴16區(qū)，征求有關(guān)部門、街鄉(xiāng)鎮(zhèn)、企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)等120余家單位意見，草案文本同步網(wǎng)絡(luò)公開，第一時(shí)間“直達(dá)”基層和群眾。

一審前，市人大社會(huì)委工作機(jī)構(gòu)深入市民熱線服務(wù)中心蹲點(diǎn)調(diào)研，親自擔(dān)任“接線員”，精準(zhǔn)打磨各相關(guān)主體在派單、回訪、考核等環(huán)節(jié)的職責(zé)任務(wù)。

二審前，全市11000余名人大代表，以340個(gè)代表之家、2938個(gè)代表聯(lián)絡(luò)站及社區(qū)、村鎮(zhèn)為依托，與6.7萬名市民群眾“面對面”，門戶網(wǎng)站、新聞媒體增設(shè)反饋渠道，7500余條建議再為立法“支招”。

三審前，市委統(tǒng)一部署，市領(lǐng)導(dǎo)以代表身份帶隊(duì)相繼深入各區(qū)，在基層立法聯(lián)系點(diǎn)里再次與市民群眾坐在一起，征求意見的同時(shí)，更凝聚起強(qiáng)大的民意共識(shí)。

來自人民群眾的“金點(diǎn)子”，成為立法為民的“金鑰匙”。

昌平區(qū)龍澤苑社區(qū)書記伊然把條例草案做成PPT，帶著街坊們一條一條研究；海淀區(qū)人大常委會(huì)把代表們走訪基層聽到的建議匯集成冊送至市人大代表案頭，希望“厚重”的民意能被充分表達(dá)……

“幾乎每天都有新的意見匯總來。”市人大常委會(huì)法制辦主任王榮梅說。接收、梳理幾萬條意見，工作量巨大，但認(rèn)真對待每一條意見，既是立法精神的體現(xiàn)，也是保證立法質(zhì)量的必由之路。“意見吸納得更充分一些，情況就能考慮得更周全一些。”

立法過程始終保持與民意的良性互動(dòng)，社會(huì)關(guān)切的問題在立法中得到充分體現(xiàn)，無法采納的建議，也逐一解釋原因，法規(guī)草案在爭論和反復(fù)審議之中不斷打磨完善。

居民提出，優(yōu)化精準(zhǔn)派單流程提高辦理效率。

——法規(guī)要求，對權(quán)責(zé)明確管轄清晰的，直接派；無法直接鎖定承辦單位的，由區(qū)政府組織相關(guān)單位協(xié)調(diào)辦理；疑難復(fù)雜訴求可提前進(jìn)行會(huì)商；承辦單位可以對派單提出異議。

承辦單位呼吁，發(fā)揮科技優(yōu)勢形成街道層級(jí)的城市大腦。

——法規(guī)要求，對訴求辦理情況的數(shù)據(jù)進(jìn)行全口徑匯總，利用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等科技手段，開展數(shù)據(jù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測。

政協(xié)委員立法協(xié)商，希望對接線員定期培訓(xùn)。

——法規(guī)要求，采取分級(jí)分類培訓(xùn)、工作指導(dǎo)交流、經(jīng)驗(yàn)總結(jié)推廣等措施，提升各有關(guān)單位工作人員的政治、法律、業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力。

代表們呼吁，考核評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該更人性化。

——法規(guī)要求，督促與激勵(lì)相結(jié)合，覆蓋接收、派單、辦理、主動(dòng)治理等全流程，分級(jí)分類考評，對“吹哨”街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)和“報(bào)到”部門進(jìn)行雙考核。

……

集萬民之智，納百家之言，民主的智慧在立法進(jìn)程中持續(xù)“閃光”，為高質(zhì)量的立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

東花市街道干部李海濤在廣渠門外南里社區(qū)與同事一起商討當(dāng)周接訴即辦案件的處理情況。 本報(bào)記者 和冠欣攝

民事民決

以法治形式推動(dòng)矛盾化解在基層

10萬余戶居民拿到了“大紅本”，1萬余名勞動(dòng)者拿回了1.34億元欠薪，473個(gè)老舊小區(qū)列入年度改造計(jì)劃……今年上半年，“每月至少主動(dòng)解決一個(gè)共性民生難題”，賦予了接訴即辦新的內(nèi)涵。

改革不斷向前，為民服務(wù)并沒有停留在個(gè)案的解決上，而是持續(xù)從“有一辦一、舉一反三”向“主動(dòng)治理、未訴先辦”深化。

不同時(shí)段什么問題容易高頻出現(xiàn)？哪個(gè)辦事環(huán)節(jié)百姓怨言最大？哪些區(qū)域還存在治理隱患？……千千萬萬的個(gè)體訴求匯聚到12345熱線平臺(tái)，精準(zhǔn)的大數(shù)據(jù)分析將其納入整個(gè)城市治理的閉環(huán)，尚處于“微瀾之間”的矛盾短板浮出水面，為政府部門靶向治理、主動(dòng)治理、源頭治理，提供了科學(xué)依據(jù)。

政府不是萬能的，要想從容不迫地邁出治理步伐，必須要洞察各類問題的源頭所在。也只有實(shí)現(xiàn)了源頭治理，才能事半功倍地維系良好的城市運(yùn)行秩序。

“‘主動(dòng)治理’是接訴即辦改革的方向。”郭淼說，“群眾提出訴求的過程，就是在參與城市治理。”

立法引領(lǐng)改革，回應(yīng)關(guān)切。條例草案二審時(shí)，專設(shè)“主動(dòng)治理”一章。

為群眾解難題，單靠街鎮(zhèn)社區(qū)使勁兒，往往心有余而力不足怎么辦？“每月一題”的12類主題、27個(gè)問題明確了12個(gè)主責(zé)單位和50余個(gè)配合單位，每個(gè)單位都有“一方案三清單”，消除責(zé)任盲區(qū)，各單位不能再“踢皮球”。

固化改革經(jīng)驗(yàn)，法規(guī)要求，對持續(xù)時(shí)間長、解決難度大的訴求開展專題研究，明確主責(zé)單位，市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）三級(jí)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，形成條塊結(jié)合、上下協(xié)同的工作合力，集中力量推動(dòng)問題解決。

既要依托市民訴求“見之于未萌”，更要依靠群眾力量共同“治之于未亂”，才能真正實(shí)現(xiàn)“小事不出社區(qū)，大事不出街鄉(xiāng)，難事條塊一起辦”的格局。

“別小看好像是在制造‘麻煩’的居民。”高碑店原甘露園南里二社區(qū)書記李秀芬悟出一個(gè)理兒：“問題來了是好事。過去我們想跟居民聯(lián)系，人家未必有時(shí)間?，F(xiàn)在居民主動(dòng)‘找上門’，為我們發(fā)動(dòng)居民自我服務(wù)、自我管理、推動(dòng)自治提供了契機(jī)。”

兩年多來，成千上萬的市民通過這條滾燙的熱線，見證、推動(dòng)、并參與了身邊這座城市的治理和建設(shè)。從過去“事不關(guān)己”，到現(xiàn)在事事關(guān)心，廣大市民更加主動(dòng)地參與到城市公共事務(wù)之中，也共享著環(huán)境改善帶來的諸多便利。

“小院議事廳”里議一議，哪個(gè)樓門口都不想擺垃圾桶站的問題迎刃而解；“居民智囊團(tuán)”出個(gè)主意，社區(qū)閑置空地變成休閑健身好去處；“睦鄰坊”號(hào)召大家走家串戶，老樓加裝電梯終于拍了板……

推動(dòng)源頭治理，法規(guī)向前一步，要求街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)揮民主協(xié)商和網(wǎng)格管理作用，居委會(huì)、村委會(huì)履行基層自治職能，發(fā)揮社區(qū)議事會(huì)議、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理委員會(huì)等的作用，及時(shí)了解、反映市民需求，組織其參與社區(qū)治理。

以接訴即辦為橋梁，市民群眾不再局限于僅是問題的“投訴者”，更成為問題解決的“推動(dòng)者”，不再是單向的“被管理”，更成為參與治理的“主人翁”，城市治理的“民主性”日益凸顯，首都治理體系和治理能力現(xiàn)代化邁出堅(jiān)實(shí)步伐。